Сегодня в России нет закона, четко и понятно показывающего какие конкретно документы попадают под понятие "удостоверение личности". По факту, единственным удостоверением личности все организации и должностные лица признают лишь паспорт гражданина РФ. Это неудобно многим гражданам - паспорт необходимо тщательно беречь (даже при хищении паспорта вы заплатите за его восстановление госпошлину 1 500 руб. - законодатели не сделали разницы между похищением паспорта у человека и иными любыми халатными действиями этого человека, приведших к необходимости его замены). Поэтому многие не носят его постоянно с собой - и правильно делают.
У очень многих всегда с собой водительское удостоверение. Оно выдается МВД. Обладает надежными признаками защиты от подделки. Вообще - почему сотруднику ГИБДД достаточно в/у для идентификации личности конкретного человека, а например какому-нибудь чиновнику, при подаче некого заявления нужно предъявить именно паспорт (или при подаче заявлений в суд) (я уж не говорю о том, что любое такое заявление можно просто послать по почте - тогда идентификация вообще теряет смысл, тем не менее всегда требуют предъявить паспорт).
Неэффективно для исполнения законов (как я написал - легко решается мошенниками путем простой отправки по почте) и крайне неудобно для добропорядочных граждан (в/у гораздо удобнее использовать в качестве удостоверения личности при личных визитах).
Практический результат
Упрощение жизни граждан - "права" у абсолютного большинства всегда с собой (в отличие от паспорта закон всегда обязывает всегда возить с собой в/у при управлении ТС).
Провоцировать увеличение мошеннических действий (путем якобы предъявления поддельных документов) названная мера не будет - мошенники и сегодня легко могут обойти требование "предъявить паспорт" - любые обращения в любые органы они, если им надо подают по почте, и никакой идентификации в этом случае нет.